（國辦發［１９９８］２６號） 各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構： 　　《關于國務院立法工作的若干意見》和《國務院１９９８年立法工作安排》已經國務院第４次總理辦公會議通過，現印發給你們，請貫徹執行。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院辦公廳 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九八年五月二十一日 　　　　　　　　　　　關于國務院立法工作的若干意見 　　為貫徹黨的十五大關于“加強立法工作，提高立法質量，到二０一０年形成有中國特色社會主義法律體系”的要求，使政府立法工作更好地服從于黨和國家的大局，總結前幾年國務院的立法工作實踐經驗，現就國務院的立法工作提出以下意見： 　　一、總的指導思想 　　國務院立法工作總的指導思想是：以鄧小平理論和黨的基本路線為指導，緊緊圍繞本屆政府的主要任務和工作目標，按照黨的十五大精神和黨中央確定的一系列方針政策、作出的重大決策，切實提高立法工作質量，認真解決實際工作中需要用法律、行政法規解決的突出問題，為改革、發展、穩定提供有力的法律保障。 　　二、基本工作思路 　　黨的十一屆三中全會以來，我國的立法工作取得了巨大的成就，有中國特色社會主義法律體系框架基本形成，政治生活、經濟生活、社會文化生活的主要方面基本上做到了有法可依。黨的十五大提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略，并且要求“一切政府機關都必須依法行政”。這對國務院的立法工作提出了新的更高的要求。今后５年，國務院的立法工作要突出重點，確保質量，制定新的法律、行政法規與修改現代法律、行政法規相結合，切實維護社會主義法制統一。 　　（一）突出重點。要把改革的重點作為立法工作的重點，緊緊圍繞國務院提出的“一個確保、三個到位、五項改革”，針對社會經濟生活中的突出問題，區別輕重緩急，集中力量，確保重點，抓緊起草基本的、重要的、急需的法律、行政法規。對那些片面強化部門職權、行業管理的立法，要采取慎重態度，防止其阻礙政府機構改革、政府職能轉變。 　　（二）確保質量。一是要全面、準確地體現黨的路線、方針、政策，與黨中央、國務院對改革、發展、穩定的重大決策相結合。凡是黨中央、國務院對有關立法項目涉及的體制和方針政策已經確定、改革實踐經驗基本成熟的，要抓緊起草，爭取盡快出臺。凡是改革實施經驗還不成熟，各方面意見分歧較大，黨中央、國務院對有關重大問題尚未作出決定的，不宜匆忙立法。有些立法項目，制定法律的條件尚不成熟的，可以先制定行政法規，經過實踐，積累經驗，再上升為法律；制定行政法規也有困難的，可以先發文件，用政策來指導，二是要以人民的最大利益為出發點和落腳點，有利于改革、發展、穩定，有利于解放和發展生產力。三是要根據政府機構改革的精神，體現轉變政府職能、實行政企分開和精簡、效能、統一的原則。行政機關只要把該管的事管住、管好，辦事手續和程序越簡便越好，以方便基層，方便老百姓。行政機關行使權力要與其經濟利益徹底脫鉤。四是既要有可操作性，能夠真正解決實際問題，又要簡明扼要、備而不繁，防止法繁擾民。思想道德問題、具體工作問題、技術措施問題等，不宜靠國家強制力來解決，不宜在法律、行政法規中作規定。為了防止損害國家財政、稅收、金融制度的統一立法，防止損害國家機構編制、經費的統一立法，除專門的法律、行政法規外，起草其他法律、行政法規不要具體規定財政撥款、稅收減免、銀行貸款等，不要規定編制、經費。 　　（三）制定新的法律、行政法規與修改現行法律、行政法規相結合，通盤考慮。在根據實際需要、抓緊起草新的法律、行政法規的同時，要對那些與經濟體制改革和政府機構改革精神不一致的法律、行政法規及時進行清理，該廢止的廢止，該修訂的修訂，該歸并的歸并。 　　（四）切實維護社會主義法制統一。在起草法律、行政法規時，要認真研究相關法律、行政法規，避免相互矛盾、抵觸，保持法律規范內部的統一。要對地方性法規、地方政府規章和部門規章及時進行清理，同時加強備案審查，發現問題，依照法定權限程序，予以糾正。 　　三、立法工作的計劃安排 　　九屆全國人大常委會制定長遠立法綱要、５年立法規劃、年度立法計劃，都要求國務院提出由國務院提請審議的列入綱要、規劃、計劃的法律項目。國務院每年都制定立法工作安排，除了確定當年擬提請全國人大常委會審議的法律項目外，還確定擬由國務院發布或者經國務院批準、由部門發布的行政法規項目。以往，無論是提出由國務院提請全國人大常委會審議的法律項目建議，還是確定國務院年度立法工作安排，都是主要由部門報立法項目，搞“拼盤”，這種方式弊端較多，需要改變。今后，提出由國務院提請全國人大常委會審議的法律項目建議，確定國務院年度立法工作安排，都要根據黨中央、國務院的重要決策和工作部署，由法制辦先商國家計委、國家經貿委、財政部、人民銀行等綜合部門和國研室、體改辦等辦事機構，初步確定立法項目，再征求國務院有關部門的意見。在此基礎上，由法制辦綜合研究、協調論證、統一提出意見，報國務院領導審批。全國人大常委會的立法規劃和國務院年度立法工作安排確定之后，國務院有關批準不論是要求增加法律項目，還是要求增加行政法規項目，都要先向國務院提出，由法制辦研究提出意見，報國務院領導決定。凡未列入立法規劃、立法工作安排的項目，或者未經國務院領導決定增加的立法項目，各部門不要自行向國務院報送草案。過去已經上報國務院的法律草案、行政法規草案，除已經列入國務院今年立法工作安排的項目外，由政府機構改革后的有關職能部門根據黨中央、國務院關于政府機構改革、金融體制改革、國有企業改革的決策，再作認真研究，需要制定法律、行政法規的，經修改后，按規定程序上報。 　　　　　　　　　　　國務院１９９８年立法工作安排 　　國務院１９９８年立法工作總的要求是：以黨的十五大精神為指導，按照中央經濟工作會議、全國金融工作會議和九屆全國人大一次會議批準的《政府工作報告》的要求，緊緊圍繞國務院提出的“一個確保、三個到位、五項改革”的工作任務和目標，適應改革、發展、穩定的實際需要，確定立法項目。據此，對國務院１９９８年立法工作作如下安排： 　　一、擬提請全國人大常委會審議的法律草案是： 　　（一）按照國務院機構改革的精神，修訂國務院組織法。 　　（二）在總結行政復議條例實施８年實踐經驗的基礎上，完善行政機關內部層級監督制度，使行政機關及其工作人員更好地為人民服務，制定行政復議法。 　　（三）為完善、推進基層直接民主和村民自治制度，針對不少村選舉不民主，村務、財務不公開，一些村干部腐敗、干群關系緊張等問題，修訂村民委員會組織法（試行）。 　　（四）中央要求今年出臺證券法。這部法律是由八屆全國人大財經委起草的，法律委對草案修改過兩次。下步工作如何進行，擬同全國人大常委會法工委商量，積極抓緊研究，力爭盡早出臺。 　　（五）為了防止和懲罰各種做假帳的行為，維護經濟秩序，借鑒國外經驗，明確規定會計記帳基本規則，修訂會計法。 　　（六）根據中共中央、國務院《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》的精神，改變現行分級限額審批土地的管理辦法，實行土地用途管制，切實保護耕地，修訂土地管理法。 　　（七）針對現行著作權法存在的對外國人的著作權保護水平高于對中國著作權保護水平以及新技術發展提出的著作權保護等問題，修訂著作權法。 　　（八）針對收養條件過嚴，涉及收養登記和公證程序不夠銜接，不僅使一些孤兒、棄嬰難以被收養，而且往往對外造成不良影響等問題，修訂收養法。 　　除上述８個立法項目外，待國務院各部門“三案”方案確定后，對因行政管理體制、部門職權劃分發生較大變化而必須修改的一些法律，適時提出修訂案，如藥品管理法、水土保護法、國境衛生檢疫法、進出口商品檢驗法、進出境動植物檢疫法、海關法等。 　　二、擬由國務院發布或者經國務院批準、由部門發布的行政法規，重點是： 　　（一）為整頓金融秩序，防范金融風險，強化中央銀行監管，保障商業銀行自主經營，制定金融機構行政強制關閉辦法、非法金融機構和非法金融活動取締辦法、金融稽核監督條例、信托業管理條例、人民幣管理條例，修訂現金管理條例等。 　　（二）為加大對證券市場、期貨市場監管力度，規范證券、期貨市場行為，制定期貨交易管理條例等。 　　（三）按照深化財稅體制改革的要求，規范行政收費行為，推進費改稅進程，制定國家行政機關收費管理條例、燃油附加稅征收管理條例等。 　　（四）為推進國有企業改革，推動國有企業改組、聯合、兼并，制定稽察特派員條例、企業兼并條例等。 　　（五）為推進國有企業改革和經濟結構調整，保障人民基本生活，逐步建立、完善社會保障體制，制定社會保險費征繳辦法、失業保險條例等。 　　（六）為擴大對外開放，提高對外開放水平，更好地利用國外資金、技術和管理經驗，開拓國際市場，改善投資環境，制定外商投資特許權項目暫行規定、核兩用品及相關技術出口管制條例、境內機構設置境外企業管理條例等。 　　（七）為發展基礎產業，促進基礎設施建設，培育新的經濟增長點，制定城市房地產開發經營管理條例、城市房屋重置價格確定及公布辦法、城市基準地價和標定地價確定及公布辦法等。 　　（八）按照國務院機構改革的精神，為規范行政機構組織、編制，制定地方人民政府行政機構設置和編制管理條例等。 　　（九）為發展教育、科技、文化、衛生事業，規范教師職務聘任，強化對娛樂場所和醫療器械的管理，制定教師職務條例、娛樂場所管理條例、醫療器械管理條例等。 　　（十）針對社會團體、民辦非企業單位存在的問題，修訂社團登記管理條例、制定民辦非企業單位登記條例。 　　此外，要對那些與經濟體制改革和政府機構改革精神不一致的行政法規適時修改。 　　三、實踐急需，但涉及問題比較復雜，現在就需要著手研究的法律、行政法規項目，主要是： 　　（一）遺產稅法； 　　（二）招標投標法； 　　（三）水法（修訂）； 　　（四）港口法； 　　（五）道路交通管理法； 　　（六）農民承擔費用和勞務管理法（名稱可以另作研究）； 　　（七）水資源費征收管理辦法； 　　（八）征收排污費暫行辦法（修訂）； 　　（九）政府采購條例； 　　（十）保安服務業管理條例。 　　在本立法工作安排之外，年內需要增加的立法項目，由國務院領導決定。